L’utilité, l’organisation et le fonctionnement du pôle public financier

version provisoire soumis à discussion lors de la prochaine réunion du Collectif National le 21 mars 2012
lundi 19 mars 2012
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La création d’un pôle public financier (PPF) vise à mettre en réseau des établissements économiques et financiers publics et semi-publics dans lesquels l’État dispose d’une influence, directe ou indirecte, afin de faciliter la complémentarité de leurs interventions dans le cadre d’une cohérence globale au service de l’intérêt général et de la promotion des droits économiques, sociaux et environnementaux fondamentaux. Il ne s’agit donc ni de créer une nouvelle banque, ni de fusionner les institutions existantes, ni de procéder à un quelconque jeu de mécano en leur sein, mais simplement de se donner les moyens de renforcer leurs synergies et de les placer sous un réel contrôle social.

L’objectif est d’accroître les complémentarités et les convergences entre ces établissements, sous un contrôle démocratique et social renforcé, afin qu’ils répondent mieux, et de façon plus simple et plus transparente, aux besoins des différentes catégories d’usagers du système bancaire et financier, qu’il s’agisse de besoins de financement, d’expertise, de conseil, de soutien, d’information ou de respect de leurs droits. Le PPF interviendrait en effet dans trois domaines principaux :
- le financement des investissements socialement et écologiquement utiles : logement, services publics, politique industrielle et création d’emplois, transition écologique et énergétique, reconversion agricole, développement solidaire des territoires, relocalisation des activités productives, équipement des collectivités locales, infrastructures…
- la sécurisation et le développement de l’épargne populaire et son orientation vers la satisfaction des besoins sociaux et environnementaux ;
- l’inclusion financière : accès de tous aux services bancaires, information et protection des usagers, prévention et traitement du surendettement.

En l’état actuel des choses, le PPF regrouperait la Banque de France, la Caisse des Dépôts et ses filiales financières (FSI notamment), OSEO, la Société des participations de l’État, la Banque postale, UbiFrance, l’Agence française de développement, l’Institut d’émission des départements d’Outre-mer, l’Institut d’émission d’Outre-mer, la CNP Assurance, la Coface et le Crédit foncier. Toute banque ou société d’assurance dans laquelle l’État viendrait à prendre une participation majoritaire ou à laquelle seraient confiées des missions de service public aurait naturellement vocation à le rejoindre. Cela sera en particulier le cas de la Banque postale Développement local qui devrait voir prochainement le jour et sera dédiée au financement des collectivités locales.

Le maintien des établissements financiers publics actuels, qui conserveraient leur statut juridique et leurs missions spécifiques, n’empêcherait bien sûr pas que des évolutions puissent intervenir, tant en termes de missions que d’organisation, pour mieux répondre aux objectifs assignés au PPF. Nous proposons notamment la création d’un Fond d’investissement pour le développement de l’économie sociale et écologique (Fidese), géré par la CDC, qui conforterait et élargirait l’action déjà menée par cette dernière en la matière et permettrait d’assurer des ressources pérennes au développement de l’économie sociale et solidaire.

L’organisation du pôle public financier

- La gouvernance du pôle public financier
Chaque établissement du PPF conservera son autonomie de fonctionnement et ses propres instances de direction, mais son action devra s’inscrire dans un cadre commun reflétant les choix collectifs assignés au PPF. Ces choix seront arrêtés par une structure de pilotage national dont le rôle sera de fixer les orientations qui s’imposeront à tous les établissements, de déterminer les critères à prendre en compte dans leurs interventions, d’assurer le suivi et le contrôle de ces décisions et de veiller à la coordination et à la cohérence de l’ensemble.

La composition de cette structure de pilotage devra à la fois garantir la légitimité de ses choix et permettre un réel contrôle social de l’action du PPF. Ce pourrait être une émanation du CESE. Cette solution aurait l’avantage de lui conférer une réelle légitimité – assemblée constitutionnelle composée de représentants des forces vives de la Nation – et d’assurer sa représentativité (articulée au sein du CESE autour de 3 pôles : vie économique, cohésion sociale et territoriale, protection de la nature et de l’environnement). Les organisations syndicales, patronales et associatives représentatives y seraient donc présentes. Il conviendrait toutefois d’y adjoindre une représentation des élus politiques nationaux et locaux, ainsi que de l’État. Pour faciliter la mise en œuvre des décisions et la coordination des actions, il serait en outre souhaitable que les dirigeants des établissements y participent mais à titre simplement consultatif, c’est-à-dire sans voix délibérative. Dans la même logique, il conviendra d’ouvrir les instances de direction des établissements, sous des modalités adaptées au statut de chacun, à des représentants de la structure de pilotage du PPF.

Expression de choix collectifs démocratiques, les décisions de cette instance devront être totalement transparentes. Elle devra également rendre compte de son action devant le Parlement et organiser régulièrement des débats publics sur le bilan du PPF afin de s’assurer que celui-ci est bien en phase avec les besoins de la collectivité.

- Une organisation décentralisée
La prise en charge efficace de ces besoins implique une organisation décentralisée du PPF qui pourra s’appuyer à cet effet sur l’ancrage territorial de ses composantes.

Une structure de pilotage analogue à celle existant au niveau national sera mise en place dans chaque Région : émanation du CESER à laquelle seront adjoints des élus politiques régionaux, départementaux et locaux, ainsi que le Préfet, avec participation consultative des directeurs régionaux des établissements. Cette structure aura pour objet de définir, dans le cadre des orientations nationales, les axes d’intervention du PPF dans la Région, en veillant notamment à la prise en compte des préoccupations de l’ensemble de ses territoires et en s’assurant que tous les établissements du PPF interviennent de manière coordonnée. Ses décisions devront faire l’objet de débats publics et prendre en compte, voire susciter, les expressions citoyennes des besoins.

La présence d’élus régionaux dans cette structure devrait faciliter la coopération avec les Conseils régionaux et permettre une réelle complémentarité et coordination entre les interventions du PPF et l’action économique et financière des Régions, renforçant ainsi l’efficacité des unes et des autres.

Des liens étroits devraient également être créés avec les Conseils généraux afin de garantir la mise à disposition de tous les acteurs, sur l’ensemble des territoires, des moyens et des compétences portés par le PPF.

À cet égard, il sera important que l’organisation du PPF soit transparente pour ses utilisateurs. Quel que soit leurs besoins (conseil, financement....), ceux-ci doivent pouvoir s’adresser à n’importe quel établissement du PPF et voir leur demande prise en compte et transmise à l’établissement compétent pour y répondre. Tous les établissements n’ayant pas le même niveau de décentralisation, les établissements présents sur un territoire donné doivent constituer des points d’entrée du PPF. En cas d’intervention de plusieurs établissements sur un dossier, la coordination et le suivi doivent être internes au PPF et l’utilisateur doit n’avoir qu’un interlocuteur.

Les ressources du pôle public financier

Outre son rôle en matière de financement et son action en faveur de l’inclusion financière, le PPF aura également pour objectif de sécuriser l’épargne populaire et de l’affecter à la satisfaction des besoins sociaux. L’épargne réglementée constituera donc une ressource importante pour le PPF, d’autant que nous proposons de la développer – au détriment de l’assurance-vie - et d’élargir la part de la collecte centralisée auprès de la CDC.

Comme l’a montré récemment la Cour des Comptes, la défiscalisation de l’assurance-vie, si elle a contribué indirectement au financement de l’économie, n’a pas permis à l’État d’orienter les flux financiers ainsi générés. D’ailleurs la réglementation européenne lui interdit d’orienter les placements des assureurs. Sans remettre en cause l’existence d’un tel mécanisme – sous réserve toutefois, comme le préconise la Cour, d’en redéfinir les objectifs et de réévaluer l’adéquation à ceux-ci des avantages fiscaux consentis – il nous semble souhaitable de réorienter une partie des flux, et du coût fiscal, vers l’épargne réglementée. Cela aurait l’avantage de mieux sécuriser cette épargne, de redonner à la puissance publique la maîtrise de son affectation et de rétablir le lien entre avantage fiscal et intérêt général.

Nous proposons donc :
- de doubler le plafond du Livret A et de centraliser la totalité des fonds collectés à la CDC ; ceux-ci seraient affectés au financement du logement social, des services publics et des collectivités locales ;
- de réformer le LDD : plafond identique à celui du Livret A, centralisation des fonds à la CDC, affectation au financement de la transition écologique et de l’économie sociale et solidaire (notamment à travers le Fidese) ;
- la création d’un livret épargne-industrie doté d’avantages fiscaux permettant de générer une épargne longue affectée au financement de l’industrie, de l’emploi, de la formation professionnelle et de la recherche.

Outre le recours à cette épargne, le PPF devrait pouvoir utiliser la ressource quasi illimitée que constitue la création monétaire. La qualité de ses financements - répondant à des besoins d’intérêt général et accordés dans le cadre de décisions collectives et démocratiques – devrait permettre à ses établissements d’utiliser une large part de leurs créances pour se refinancer auprès de la BCE. Ils se procureraient ainsi une ressource aujourd’hui peu onéreuse (1 %). Et on peut même envisager que son taux soit quasi nul si la BCE adoptait, comme nous le demandons, une politique de refinancement sélective.

Relations du pôle public financier avec le secteur bancaire

Le rôle du PPF ne sera pas d’assurer la totalité du financement des projets qui lui seront soumis, ni a fortiori de prendre en charge ceux qui sont peu ou pas rentables pour laisser les autres au secteur privé. Il jouera en fait un rôle de catalyseur, son intervention permettant d’attirer d’autres financements, de la part notamment des banques mutualistes et privées.

Cet effet de levier pourrait toutefois être notablement renforcé si, comme nous le proposons, les banques se voyaient imposer, en contrepartie de leur pouvoir de création monétaire, un minimum d’engagements au service de l’intérêt général. La loi pourrait notamment les contraindre à affecter un certain pourcentage des crédits qu’elles accordent à des projets « labellisés » PPF, c’est-à-dire soutenus par ce dernier. On pourrait même concevoir que cette obligation soit accrue pour les banques coopératives et mutualistes dans le cadre d’une redéfinition du rôle, des missions et des pratiques de ce secteur.