Droit à l’inclusion bancaire et financière

La situation qui prévaut aujourd’hui
lundi 19 mars 2012
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L’exclusion bancaire est la caractéristique des personnes rencontrant de telles difficultés d’accès ou d’usage dans leurs pratiques bancaires qu’elles ne peuvent pas ou plus mener une vie sociale normale. L’exclusion bancaire désigne différent types de situations : le fait d’accumuler les frais bancaires, le surendettement, ne pas avoir de compte de dépôt ou de carte bancaire, ne pas pouvoir accéder à un crédit adapté à ses besoins, etc.
Il convient de rappeler que la France, en 2009, comptait entre 4,5 et 8,2 millions de pauvres selon la définition adoptée... et que depuis 2002, la pauvreté augmente. De plus, un peu plus de 3 millions de personnes sont allocataires de minima sociaux, mais 6 millions de personnes au total en vivent...

Pauvreté et exclusion bancaire : 5 000 000 d’exclus.

Annoncé à l’occasion du vingtième anniversaire de la journée mondiale du refus de la misère en 2007 par le Président de la République, l’objectif de réduire d’un tiers la pauvreté en cinq ans est suivi de près depuis 2009.
Pour mesurer cette action, le gouvernement s’appuie sur un outil de suivi de l’évolution de la pauvreté : le tableau de bord annuel composé d’indicateurs relatifs à onze objectifs thématiques de lutte contre la pauvreté et dont la mise en place a été encadrée par le décret n° 2009-554 du 20 mai 2009. Depuis 2009, un rapport annuel est remis au Parlement sur les conditions de réalisation de cet objectif. Ces deux outils permettent de vérifier, année après année, l’efficacité et la pertinence des leviers utilisés pour réduire la pauvreté.
Dans le rapport 2010 au Parlement sur le suivi de l’objectif de baisse d’un tiers de la pauvreté en 5 ans, on trouve ceci à la page 5 de la synthèse du rapport :
«  En ce qui concerne l’accessibilité bancaire, une étude du CREDOC publiée en avril 2010 met en avant les progrès réalisés ces dernières années en matière d’accès aux services bancaires pour les personnes vivant sous le seuil de pauvreté. Elles sont désormais 99% à posséder au moins un compte de dépôt, soit la même proportion que la population totale. Sur ce point, l’objectif est désormais atteint. »
Considérer que 99% de nos concitoyens disposent d’un compte de dépôt est-il suffisant pour considérer que l’objectif d’accessibilité bancaire soit atteint ? Et cela alors même que la loi prévoit que 100% des personnes physiques et morales en France (et depuis peu également les Français de l’étranger) aient accès, depuis 1984, à la procédure du droit au compte mise en œuvre par la Banque de France en cas d’absence de compte . Dans ce cas, si elle est saisie, la Banque de France, dans un délai d’un jour ouvré, désigne un établissement qui est tenu d’ouvrir un compte dont l’utilisation peut se limiter aux services bancaires gratuits dits "de base" gratuits mis en place en 1998.
NB : dans les outremers, les missions de la Banque de France, au bénéfice des particuliers, sont réalisées par l’Institut d’Emission des départements d’Outre-mer (IEDOM) pour les 5 départements (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, Réunion) et dans les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; et par l’Institut d’Emission d’Outre-mer (IEOM) pour les collectivités d’outre-mer du Pacifique (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna).
Malgré tout, ce rapport du CREDOC contient des informations qui retiennent l’attention : 24 % des ménages vivant sous le seuil de pauvreté paient essentiellement en espèces (8 % pour l’ensemble de la population). De même, lorsqu’ils disposent d’une carte de paiement, 29 % des ménages vivant sous le seuil de pauvreté et 28 % des allocataires de minima sociaux ne l’utilisent jamais
D’autre part, le rapport du CREDOC indique aussi que parmi les ménages s’étant vu refuser l’ouverture d’un compte de dépôt alors qu’ils n’en avaient pas, seuls 5 % ont eu recours à la procédure de droit au compte. Quant aux mesures récentes destinées à en accroître l’accessibilité (la possibilité pour les banques d’activer le droit au compte au nom des clients), elles se révèlent totalement marginales puisque qu’elles ne concernent que 4,8 % des procédures mises en œuvre en 2009 et 4,3 % en 2010.
Cependant, le dernier rapport, sur le suivi de l’objectif de baisse d’un tiers de la pauvreté en 5 ans, produit en octobre 2011 fait amende honorable en indiquant (page 12) : « Plus généralement, en 2008, 11% des ménages ne recourent pas au minimum des services bancaires gratuits prévus par la loi (notamment compte, chéquier et carte bancaire) sans qu’il soit possible de déterminer la part du non-recours qui peut être considéré comme relevant de l’exclusion bancaire ».
Ce rapport a pris en compte une étude de l’INSEE, publiée en 2008, intitulée « Endettement et recours aux services bancaires en 2008 » selon laquelle « En 2008, 11 % des ménages de France métropolitaine n’ont qu’un seul ou aucun moyen de paiement. Parmi ces ménages, 80 % ne disposent d’aucun crédit et un tiers est pauvre. » Une fois de plus, on remarquera que l’ensemble de la population des outremers est exclue de statistiques prétendument nationales …
Le dernier rapport (juin 2011) de l’Observatoire de l’épargne réglementée qui traite largement de l’effectivité de la procédure du droit au compte rappelle que « Le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale s’est par ailleurs récemment interrogé sur le caractère suffisant de l’information du public concernant l’existence du droit au compte ainsi que sur l’effectivité de ce dernier pour lutter contre l’exclusion bancaire. »
Ce rapport souligne également (page 23) que, dans le cadre des actions menées par la Banque postale en matière d’accessibilité bancaire : « Le livret A est un instrument majeur de bancarisation, notamment – mais pas exclusivement – en ce qui concerne les plus démunis pour lesquels, dans les faits, il fonctionne comme un véritable compte de substitution. » et il précise que « En 2010, La Banque Postale a assuré la gestion au quotidien d’un très grand nombre d’opérations de très faible montant : près de 55 % des livrets A inscrits dans les livres de cet établissement ont un avoir inférieur à 150 euros. Les opérations sur ces livrets représentent 42 % de celles réalisées sur l’ensemble des livrets A de La Banque Postale, alors que leurs encours ne représentent que 0,56 % du total. »
Un arrêté du 4 décembre 2008, pris pour l’application de l’article R. 221-5 du code monétaire et financier, énumère la liste des opérations financières possibles à partir du livret A. Outre des versements et retraits d’espèces, on peut effectuer sur le Livret A des prélèvements pour régler l’impôt sur le revenu, les taxes d’habitation et foncière, les factures d’eau, de gaz ou d’électricité ainsi que les loyers HLM. Il est aussi possible de faire virer, sur son livret A, les prestations sociales (allocations familiales, chômage, remboursement de la Sécurité Sociale) ou son salaire ou sa pension.
Enfin, une recommandation de la Commission européenne du 21 septembre 2011, prévue pour entrer en application à la mi-2012, prévoit de garantir l’accès aux comptes de paiement de base à l’ensemble des consommateurs européens dans tous les pays de l’Union européenne. Concrètement, cela signifie que n’importe quel ressortissant personne physique de l’Union européenne est en droit d’obtenir l’ouverture d’un compte de paiement de base dans n’importe quel pays de l’Union.
Mais, le droit à l’inclusion bancaire ne se limite pas au fait de disposer d’un compte de dépôt. Le traitement du surendettement, l’accès aux moyens de paiement et de crédit ainsi qu’une tarification bancaire raisonnable et légitime font partie, à part entière, du droit à l’inclusion bancaire et financière.
C’est cette approche globale qui a conduit, en 2005, Nelly Ollin, secrétaire d’Etat à l’exclusion, à chiffrer le nombre d’exclus bancaires à 5 000 000 .

Le surendettement des ménages

Le surendettement est une notion légale définie par l’article L 330-1 du code de la consommation qui dit notamment : « La situation de surendettement des personnes physiques est caractérisée par l’impossibilité manifeste pour le débiteur de bonne foi de faire face à l’ensemble de ses dettes non professionnelles exigibles et à échoir ainsi qu’à l’engagement qu’il a donné de cautionner ou d’acquitter solidairement la dette d’un entrepreneur individuel ou d’une société dès lors qu’il n’a pas été, en droit ou en fait, dirigeant de celle-ci. »
Le surendettement des particuliers fait l’objet d’un traitement par la puissance publique depuis la loi du 31 décembre 1989, dite « loi Neiertz » relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers. Les dossiers des personnes surendettées sont examinés, depuis l’origine, par une commission administrative dont le secrétariat est assuré par des agents de la Banque de France.
Le législateur a, en effet, estimé que la voie judiciaire, a priori compétente pour des litiges entre créanciers et débiteurs, n’était pas adaptée à un traitement de masse ; si le rôle du juge a été préservé pour les contentieux, son implication a varié au fil des dispositifs législatifs en fonction de l’encombrement des juridictions.
En vingt ans, la conduite de cette politique a été confrontée à deux évolutions majeures. D’une part, le nombre de dossiers traités a enregistré une forte hausse puisqu’il est passé en flux annuel d’une moyenne de 70 000 entre 1991 et 1995 à une moyenne de 185 000 entre 2004 et 2008, pour atteindre près de 220 000 dossiers en 2010.
Fin 2011, le nombre de dossiers déposés a atteint un pic historique : 232 493 dossiers de surendettement ont été déposés, contre 218 102 en 2010, soit une augmentation de 6,59%
D’autre part, le dispositif légal a connu des modifications substantielles en 20 ans par différentes lois successives prises sous chaque législature, la dernière en date étant la loi « Lagarde » sur la réforme du crédit à la consommation et la lutte contre le surendettement.
Les principales mesures de la réforme du crédit à la consommation, adoptée en mai 2010, sont l’interdiction d’octroyer une réduction commerciale en contrepartie de la souscription d’une carte de crédit renouvelable, l’obligation de rembourser une partie du capital emprunté tous les ans pour éviter l’accumulation des dettes et la baisse du taux d’intérêt maximum légal, dénommé taux d’usure.
Dans le rapport de la Cour des Comptes, de février 2010, intitulé « La lutte contre le surendettement des particuliers : une politique publique incomplète et insuffisamment pilotée », la Cour souligne notamment (page 7) « la faiblesse des mesures de prévention du surendettement ». Elle précise que « En dépit de son titre, la loi Neiertz contient peu de dispositions destinées à prévenir le surendettement. Il en est de même des lois suivantes. Si le code de la consommation comporte des mesures destinées à prévenir des comportements commerciaux abusifs en matière de crédit, celles-ci concernent, pour l’essentiel, la clarté des conditions du crédit (taux global) et l’obligation d’un délai de réflexion pour l’emprunteur. Or, cette dernière a fait l’objet d’un contournement avec la substitution progressive du crédit renouvelable qui se proroge par tacite reconduction, au crédit personnel. On constate ainsi que la fragilité d’individus ou de groupes sociaux devant le crédit ne fait l’objet d’aucun dispositif particulier ».
Puis (page 8) du rapport, la Cour des comptes, en quelques lignes, pose toute la problématique du surendettement dans notre pays : « Cette situation s’explique, en grande partie, par des raisons économiques. Le législateur a eu le souci de ne pas freiner la distribution de crédit, facteur de soutien de la croissance : la vente à crédit est essentielle pour la grande distribution et pour certaines entreprises de secteurs comme la vente par correspondance. Les crédits à la consommation sont, en effet, accordés, pour l’essentiel, par des établissements de crédit dont beaucoup sont des filiales des grandes banques de dépôt, à l’occasion d’un achat réalisé par un particulier (automobile, électroménager, ameublement et même produits alimentaires,…) sur les lieux de vente de ces produits. Le crédit fait partie de la politique commerciale de l’enseigne ; les liens avec les sociétés de crédit peuvent aussi représenter, comme dans le secteur automobile, un moyen de financement des stocks des concessionnaires. »
«  En outre, le niveau du surendettement en France n’est pas de nature à poser un problème d’ordre macro-économique ou même microéconomique pour la plupart des établissements de crédit. »
(…)
« Les établissements financiers sont peu incités, dans ce contexte, à adopter des comportements prudents, comme l’a montré l’examen des dossiers des surendettés par les rapporteurs de la Cour ».
En avril 2011, la Banque de France a rendu publique sa quatrième enquête typologique relative au surendettement des particuliers. Les principales observations confirment ou accentuent les tendances observées au cours des dix dernières années concernant notamment la fragilité des situations personnelles et professionnelles des particuliers surendettés. Ces principales caractéristiques sont accessibles ici.

L’accès aux moyens de paiement et de crédit

Le Comité consultatif du secteur financier (CCSF) a été créé par l’article 22 de la loi n° 2003-706 du 1er août 2003 dite loi de sécurité financière (LSF). Il est chargé d’étudier les questions liées aux relations entre d’une part, les établissements de crédit, les établissements de paiement, les entreprises d’investissement et les entreprises d’assurance et d’autre part, leurs clientèles et de proposer toutes mesures appropriées dans ce domaine, notamment sous forme d’Avis ou de recommandations d’ordre général.
Le CCSF, organe consultatif, rassemble de très nombreux acteurs et ses publications alimentent, notamment, la réflexion sur l’accès aux moyens de paiement et de crédit.
Commandée par le CCSF, l’étude sur les conditions d’accès aux services bancaires des ménages vivant sous le seuil de pauvreté, (Mmes Jauneau et Olm - Crédoc - Février 2010), dresse un état des lieux des conditions d’accès et d’utilisation aux services bancaires des ménages vivant sous ce seuil , analyse l’efficacité des dispositifs en place et propose des pistes de réflexion pour améliorer l’accès des ménages en situation de pauvreté aux services bancaires.
Il ressort de cette étude qu’entre 2001 et 2009, la proportion d’allocataires de minima sociaux (RSA, API, AAH, ASS, minimum vieillesse) ayant accès aux services bancaires a fortement augmenté : 96% ont un compte courant (92% en 2001), 61% ont un livret d’épargne (45%), 80% détiennent une carte de crédit (39%) et 72% ont une autorisation de découvert (43%). En dépit de cette évolution, des différences persistent entre ces ménages et l’ensemble de la population, notamment en ce qui concerne l’utilisation des moyens de paiement : ils sont 73% à détenir un chéquier (94% pour l’ensemble des ménages) et 81% à posséder une carte de paiement et de retrait (93%). Il reste donc une catégorie de ménages en situation de pauvreté qui ne détient que peu de moyens de paiement. En particulier, 12% ne possèdent ni chéquier, ni carte de paiement.
Le Crédoc, auteur de cette étude, recommande notamment de développer l’information sur les moyens de paiement (coût, délais de débit, etc.) afin d’aider les ménages à en évaluer les avantages et inconvénients.
Des obligations en matière d’information, si elles sont bienvenues, ne sont manifestement pas suffisantes pour garantir l’accès aux moyens de paiement et de crédit à l’ensemble de la population.
En matière de moyens de paiement, seule la procédure du droit au compte permet, aujourd’hui, de bénéficier d’un service bancaire de base gratuit (voir la fiche pratique publiée par ATD QUART MONDE – Mai 2011)
Les banques commercialisent, depuis l’automne 2005, une gamme de moyens de paiement alternatifs au chèque (GPA) pour les personnes sans chéquier. Proposée à un prix modéré, elle comprend au minimum des virements, des prélèvements, des TIP, ainsi qu’une carte de paiement à autorisation systématique qui permet une gestion simplifiée et sécurisée du compte bancaire.
Au 30 juin 2011, la gamme des moyens de paiement alternatifs au chèque (GPA) a été enrichie de deux services : un tarif des frais d’incident limité à un niveau modeste avec un plafonnement du nombre d’occurrences par jour et/ou par mois pour éviter des effets cumulatifs excessifs, et un système d’alertes sur le niveau de solde du compte.
En matière de crédit, c’est le principe de la liberté contractuelle qui prévaut. Une banque n’est pas tenue d’accorder un crédit à l’un de ses clients. Les principaux exclus du crédit sont donc les pauvres, les malades et les handicapés. C’est socialement injuste et économiquement contreproductif car le crédit, dès lors qu’il est responsable et adapté aux capacités de remboursement de l’emprunteur, est un puissant levier pour l’activité économique d’un pays.
C’est pourquoi a été mis en place le microcrédit personnel accompagné qui est un prêt d’un montant généralement inférieur à 3 000€ accordé avec un taux d’intérêt faible (3,5% en moyenne) dont l’objectif consiste à financer des petits projets (voiture, permis, équipement…) portés par des personnes en difficulté (faiblesse des revenus, âge avancé, maladie, endettement …) dont les ressources ne leur permettent pas de prétendre à un crédit à la consommation.
Envisagé comme un moyen de retrouver un rapport normal avec le secteur financier, le micro-crédit repose sur une intermédiation entre établissements bancaires, travailleurs sociaux, membres de réseaux accompagnants et la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Les résultats sont loin d’être à la hauteur des besoins : en 2010, le nombre de microcrédits personnels accordés en France par les établissements de crédit s’est élevé à 7 884
S’agissant de l’accès au crédit des personnes malades et handicapées, cet accès est encadré par la convention AERAS. Signée par les pouvoirs publics, les fédérations professionnelles de la banque, de l’assurance et de la mutualité et les associations de malades et de consommateurs, la convention AERAS (S’Assurer et Emprunter avec un Risque Aggravé de Santé) a pour objet de faciliter l’accès à l’assurance et à l’emprunt des personnes ayant ou ayant eu un problème grave de santé.
Cependant, cette convention si elle garantit l’accès au crédit ne garantit pas que les emprunteurs malades et handicapés bénéficient d’un taux de crédit égal à celui pratiqué auprès du reste de la population. Si l’on assimile cette situation à une discrimination à l’encontre des malades et des handicapés, il y a alors lieu de s’interroger sur la mise en place d’une interdiction légale de retenir la maladie et le handicap comme critères susceptibles de déterminer les taux de crédit pratiqués auprès de la clientèle concernée. Très clairement, cela revient à reporter sur la masse des emprunteurs le surcoût lié à l’octroi de crédits aux personnes malades et handicapés en partant du principe, dans une logique de solidarité et de mutualisation, que nul n’est à l’abri de la maladie et du handicap.
Les tarifs bancaires ou frais bancaires font l’objet d’une réglementation particulière dont on trouve le détail sur le site d’information grand public de la Fédération bancaire française.
En matière de tarification bancaire, la loi de régulation bancaire et financière du 22 octobre 2010 a confié au CCSF une mission de suivi de l’évolution des tarifs bancaires. Le CCSF a donc constitué en son sein un observatoire des tarifs bancaires qui vient de publier son premier rapport. Il décrit pour l’année 2010 et la première moitié de l’année 2011 les évolutions tarifaires.
A travers ce rapport, le CCSF a dressé un bilan selon lequel les tarifs des banques ont partiellement diminué mais de nombreuses opérations ont par ailleurs augmenté alors qu’elles s’avèrent incontournables pour les clients. « Il y a des avancées vers plus de transparence, plus de souplesse. Mais il reste des efforts à faire. Notamment sur les tarifs des cartes bancaires », a expliqué François Baroin, ministre des Finances. Les cartes bancaires coûtent de plus en plus cher, c’est le point noir de cette étude, alors qu’elles représentent 40% des transactions effectué dans l’Hexagone. Le tarif d’une carte bancaire a grimpé en moyenne de 3% pour un débit immédiat et de 1,5% pour un débit différé, d’après les données réunies par le CCSF. Lors d’un retrait dans un autre réseau que le sien, les frais ont augmenté de 12,7%.
Les tarifs bancaires pratiqués dans les outremers sont considérablement plus élevés qu’en métropole. Ils grèvent de manière significative le pouvoir d’achat de populations dotés de revenus très sensiblement inférieurs à ceux pratiqués en métropole. Suite à divers mouvements sociaux, dans plusieurs DOM, qui ont dénoncé cette situation qui apparaît sans fondement légitime, le Ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi a confié à l’IEDOM la réalisation d’un "observatoire public sur les tarifs bancaires" pour l’outre-mer qui a déjà publié plusieurs rapports.


Principales dispositions de la réglementation française contre l’exclusion bancaire La situation qui prévaut aujourd’hui

1984 : Droit au compte : toute personne ne possédant aucun compte en banque et se voyant refuser l’ouverture d’un compte par une banque, peut s’adresser à la Banque de France qui désignera un établissement bancaire qui aura l’obligation de lui ouvrir un compte.

1989 : la loi Neiertz a créé « une commission de surendettement » qui analyse la situation de l’emprunteur surendetté qui en fait la demande. Cette commission peut décider de rééchelonner, voire d’annuler certaines dettes si elles ont été contractées lorsque le consommateur était déjà surendetté.

1998 : le Droit au Compte est complété par un « service bancaire de base » :
l’ouverture, la tenue et la clôture du compte ;
un changement d’adresse une fois par an ;
un relevé de compte au moins une fois par mois ;
des relevés d’identité bancaire à la demande ;
l’encaissement de virements reçus ;
l’encaissement de chèques déposés sur le compte ;
le dépôt et le retrait d’espèces (dans la banque) ;
le paiement par prélèvements, titres interbancaires de paiement (TIP) ou virement ;
un moyen de consulter à distance le solde du compte ;
une carte de paiement à autorisation systématique ou, à défaut, une carte autorisant des retraits d’espèces hebdomadaires sur les distributeurs de billets de la banque
deux chèques de banque au maximum par mois.

2005 : création du Fonds de cohésion sociale qui facilite l’accès au crédit pour les consommateurs les plus fragiles

2009 : Charte d’accessibilité pour renforcer l’effectivité du droit au compte de l’AFECEI : elle vise à consolider la procédure et l’effectivité du droit au compte (précise notamment les modalités et délais des échanges des établissements de crédit avec la Banque de France et l’information des clients).

2010 : La loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010. Cette loi a pour objectif de renforcer la prévention du surendettement :
contrôle de la publicité pour les crédits renouvelables ;
information des clients sur le risque d’endettement ;
allongement du droit de rétractation du consommateur (de 7 à 14 jours).